淘汰落后產能應合理把握力度和節奏
PCB信息網
2012-07-31
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落后產能是經濟社會運行中積累的各種矛盾的外在表現，淘汰落后產能應把握節奏，要準備打“持久戰”而不是“殲滅戰”
落后產能的產生和存在是諸多深層次因素綜合作用的結果，淘汰落后產能應堅持在完善市場環境、解決根源性問題上下工夫，應科學、合理確定淘汰落后產能目標和范圍，應適度調控高耗能產品市場需求，應完善項目審批、核準機制。
加快淘汰落后產能對提高經濟增長質量和效益，促進產業健康發展，提高技術裝備水平和產業競爭力具有重要意義。但落后產能的產生和存在是諸多深層次因素綜合作用的結果，必須從解決根源性問題出發，在全面系統的分析評價基礎上進行科學、合理的制度設計，循序漸進地予以推進。
一、客觀、理性地看待落后產能的存在
不可否認，我國工業部門中技術裝備水平較低、生產規模偏小的產能所占比重較高，嚴重制約了工業整體水平提高和產業可持續發展。這一現象是在特定發展階段和特殊國情條件下產生的，是市場經濟內在機制不完善、不成熟的必然結果，是經濟社會運行中積累的各種矛盾的外在表現，應理性、客觀地看待。
第一，由要素成本扭曲帶來的“利潤”是落后產能長期存在的基礎。
在市場經濟比較發達、制度比較完善的發達國家，資源成本、環境成本、社會成本能夠充分反映到企業的生產成本中，落后產能就意味著生產效率低，生產成本高或產品質量差，企業競爭力弱，將被市場競爭自然淘汰，無法存在。
我國落后產能之所以屢禁不止并有不斷“發展壯大”之勢，根本原因在于市場配置資源機制不成熟和要素成本價格扭曲條件下落后產能生產企業具有的“比較優勢”。落后產能企業的社會成本、勞動力成本、環境成本、資源成本等存在嚴重扭曲，沒有完全反映到商品價格中，導致落后產能在市場競爭中有相當的利潤空間。經濟利益是落后產能長期存在的土壤和溫床。
第二，快速擴張的市場需求擴展了落后產能的生存空間。
近年來，落后產能問題比較嚴重的行業，也是市場需求快速擴張、產品總產量快速增長的行業，如鋼鐵、水泥等高耗能行業。在市場需求快速擴張條件下，往往伴隨著產品價格的大幅上升，由此激發了企業不斷擴大產能的沖動。
但新上大規模產能的投資需求巨大，審批手續復雜，投產周期長，獲利風險增大；而新上小規模產能或落后產能，投資小、見效快，審批手續簡單或可以逃避監管，能夠利用上升的市場行情快速收回投資并實現盈利。這也是大多數行業在市場需求和產品產量快速增長條件下落后產能不僅難以淘汰，反而隨之增長的主要原因。
第三，落后產能是相對的，具有明顯的時空特征。
落后產能是指在一定時間、空間范圍內的低效生產能力。對落后產能的界定要考慮具體的時代特征，要尊重市場的選擇。我國是一個收入水平多層次的國家，存在較大的城鄉、區域和社會差別，對產品技術和檔次的需求也自然是多層次的，每個層次都有其存在的自然條件和社會基礎。對這種包含落后產能的多層次“存在”的理性接受和客觀評價，是我們順利淘汰落后產能的理論基礎。
如采用４００立方米—５００立方米的高爐生產用于基建的螺紋鋼，成本大大低于大型高爐，是較為經濟合理的；在西部人口稀少地區，采用１０００噸／日規模的水泥生產線也更適應當地市場條件。中國經濟發展的不平衡性和多樣化需求，是落后產能和小規模產能合理存在的最好解釋。
第四，在特定發展階段，落后產能和小規模產能將長期存在，但通過管理和引導，可使其成為積極因素。
我國在長期歷史發展中積累的落后產能問題，以及在工業化、城市化加快發展進程中形成的新的低水平重復建設問題，不可能在短時間內解決，落后產能和小規模產能的長期存在是必然趨勢。
小規模產能并不總是扮演著擾亂市場秩序、影響產業健康發展的角色。相反，在市場經濟條件下，合法合規的小規模產能是推動市場競爭和技術進步的重要力量。正是由于這些產能的存在，非壟斷的市場競爭格局才得以實現，生產企業才能不斷提高技術水平、降低生產成本，結構優化和產業升級才能順利完成。
小規模產能也是廣大中小企業和民營經濟發揮作用的舞臺，只要管理和引導得當，發揮“靈活”優勢和“特色”優勢，一樣能夠為經濟社會發展做出重要貢獻，為市場經濟運行注入活力，成為產業健康發展的積極因素。
二、淘汰落后產能過程中出現的一些現象值得重視和反思
第一，落后產能不是造成行業產能過剩的主要原因。
若干實踐證明，通過淘汰落后產能抑制行業產能過剩，為先進產能騰出市場空間，只是一種美好的“愿望”。例如，我國鋼鐵工業自２００６年以來加大了淘汰落后的力度，但這一時期也是產能擴張最為迅速的時期，產能過剩由當年的８０００萬噸升至２００８年的１．６億噸。
如果抑制產能過剩不在合理配置資源和調控市場需求方面努力，而只是寄希望于短期內淘汰落后產能來縮減總產能，寄希望于新建先進產能不斷壓縮、取代落后產能的市場空間，則將有可能重蹈一邊大力淘汰、一邊大肆新建的覆轍。
第二，落后產能的界定標準應該科學，堅持因地制宜、少數特殊的原則。
設備規模大小不應成為界定落后產能的唯一標準。在很多領域和行業，設備規模小的生產能力不一定是落后的生產能力。在實踐中，落后產能的“落后”主要體現在資源消耗高，污染排放多，安全生產條件惡劣，產品質量無保證等方面。因此，落后產能應以環保、節能、安全、質量等指標進行界定，同時考慮到可操作性，可輔以工藝技術路線、設備規模大小等指標。
考慮到不同地域特點和市場需求特點，落后產能的界定標準應堅持因地制宜原則，不宜制定全國統一的“一刀切”標準。其基本思路是大部分地區執行相同標準，少數特殊地區、特殊領域執行特殊標準，以杜絕各地競相“開口子”的現象。
第三，過快、過度淘汰落后產能也是一種浪費。
落后產能也是一種生產資源和社會資本，過快、過度淘汰勢必會造成新的資源浪費和資本沉陷，必須科學、審慎確定淘汰落后產能的范圍。
淘汰落后產能應把握節奏，要準備打“持久戰”而不是“殲滅戰”。短期內大量淘汰落后產能，必然需要新建相當的產能去填補落后產能留下的市場空間，新建過程又將是對鋼鐵、水泥、有色金屬等高耗能產品需求進行拉動的過程，對這些行業遏制產能過快增長不利。據初步測算，２００６年以來鋼鐵、水泥等高耗能產量中約有３０％—４０％用于主要工業行業新建生產能力形成的市場需求，而新建生產能力中約有三分之一是為了彌補落后產能淘汰后留下的市場空間。
對一些尚具有改造利用潛力，或遠未達到使用年限的產能進行淘汰，雖然短期看降低了能源消耗，但從系統角度，已經形成的既有生產能力不能發揮最大效用，又要通過新建產能去替代被淘汰產能留下的空間，實際上是一種更大的浪費。
第四，淘汰落后產能不能“一關了之”，應尊重和引導企業合理創造經濟價值的本能動力。
淘汰落后產能不等于淘汰落后企業。歷史上大量通過合法程序設立的企業，雖屬于目前淘汰落后產能的范疇，但客觀上為中國經濟社會發展做出了重要貢獻，應尊重和引導企業合理創造經濟價值的本能動力。
基于小規模產能不可能完全淘汰這一事實，對部分規模雖小、但各項指標良好、尚有改造潛力的產能，應積極創造條件，引導企業實施技術改造，生產特色產品，彌補先進產能和大規模產能的市場空白。如水泥行業大型立窯改造為新型機立窯，中小型純凝火電機組改造為熱電聯產機組等。
對部分有通過淘汰落后產能實現調整和升級意愿的企業，有關部門應因勢利導，在政策允許范圍內提供便利條件，推動產權交易、資源整合、聯合重組、做大做強。
三、科學推動落后產能淘汰的政策建議
第一，堅持在完善市場環境、解決根源性問題上下工夫。
深化生產要素市場化改革，使社會成本、環境成本、資源成本充分反映到商品價格中，通過價格、利潤等市場信號推動落后產能淘汰和退出，應該是根本性手段。
近期，應充分發揮差別電價、資源性產品價格改革、資源及環境保護稅費制度等政策的作用，利用環境保護、產品質量、能耗限額、安全生產監督檢查等手段，消除落后產能因要素成本價格扭曲帶來的比較“優勢”，實現與先進產能的全成本競爭，使落后產能無利可圖，通過市場優勝劣汰機制推動落后產能退出和淘汰。
第二，科學、合理確定淘汰落后產能目標和范圍。
要盡快通過詳細周密的統計調查和科學嚴謹的評估論證程序，結合實際情況的發展變化，本著全局考慮、系統節約、最大化利用的原則，綜合各方面因素，科學合理地確定淘汰落后的目標和范圍，并在相對較長一段時期內保持穩定。
同時，應針對近期內可以合理保留，或通過改造后可以保留，適用于特定區域和特殊用途的小規模產能和設備，盡快出臺相關產能目錄和技術準則。
第三，適度調控高耗能產品市場需求。
要繼續推進地方政府績效考核體制和財稅體制改革，改變過度追求ＧＤＰ快速增長，熱衷面子工程、形象工程和鋪攤子、上項目的局面，制定合理的經濟增長速度目標并予以堅持，通過把握房地產、基礎設施、新項目建設的節奏和速度，將產業政策的重點從單方面遏制產能過快增長轉移到合理引導和調控市場需求上來，為淘汰落后產能創造機會和條件。
第四，完善項目審批、核準機制。
嚴格按照規模、技術經濟、節能環保、質量安全等市場準入條件進行新上項目的審批、核準工作，不宜將總量控制、產能過剩等作為審批、核準項目的先決條件，不宜設置除市場準入條件外的軟性門檻和隱形門檻，加快項目審批、核準的決策進程，為先進產能替代落后產能創造良好的制度環境。
要鼓勵落后產能企業的兼并重組和資源整合，在滿足相關條件的前提下提供項目審批和核準方面的便利和優先，引導這些企業對現有資源的最大化利用。
